Từ sai phạm ‘FLC Quảng Ninh’: Nhận diện các nhóm trục lợi

Từ hiện tượng sai phạm tại FLC Quảng Ninh

Mới đây, Thanh tra tỉnh Quảng Ninh đã tiến hành thanh tra 3 dự án tại TP Hạ Long do Công ty Cổ phần Tập đoàn FLC làm chủ đầu tư. Trong đó, kết quả thanh tra tại 2 dự án là “Quần thể Trung tâm hội nghị, khu dịch vụ, du lịch nghỉ dưỡng và biệt thự nghỉ dưỡng FLC tại Hạ Long” và “Sân golf Ngôi sao Hạ Long” đã khiến dư luận bàng hoàng khi chỉ ra hàng loạt sai phạm không thể khắc phục, trong đó có trách nhiệm của UBND tỉnh, Thường trực UBND tỉnh Quảng Ninh.

Theo kết quả thanh tra, hàng loạt các hàng rào pháp lý (từ cấp độ Luật) về đầu tư, đất đai, môi trường, xây dựng, tài chính đã bị “vượt qua” ở nhiều trạng thái sai phạm khác nhau của cả phía chính quyền địa phương (nói chung) và phía Nhà đầu tư FLC.

Tại Dự án “Quần thể Trung tâm hội nghị, khu dịch vụ, du lịch nghỉ dưỡng và biệt thự nghỉ dưỡng FLC tại Hạ Long”, việc quyết định chủ trương đầu tư Dự án được thực hiện khi chưa có Báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt; việc giao đất, cho thuê đất “lách” (không) đấu giá theo quy định của Luật Đất đai 2013.

Về xây dựng, quy hoạch chi tiết được UBND TP Hạ Long phê duyệt vượt tổng diện tích quy hoạch phân khu, không tuân thủ cơ cấu sử dụng đất của quy hoạch phân khu; diện tích đất khu ở tăng 7,02ha (đất công trình hỗn hợp tăng 2,74ha, đất nhà ở thấp tầng tăng 4,28ha); phát sinh đất thương mại dịch vụ 0,37ha; đất cây xanh, cây xanh cảnh quan giảm 8,48ha; đất giao thông giảm 3,83ha… Sự điều chỉnh “tùy tiện” này dẫn tới việc UBND TP Hạ Long (tháng 10/2019) phải “gọt chân cho vừa dày” bằng cách ban hành quyết định bổ sung danh mục Dự án (Quần thể) vào kế hoạch phát triển nhà ở trên địa bàn thành phố, kéo theo đó, Chủ tịch UBND tỉnh (tháng 8/2020) ra thông báo đồng ý chủ trương cho Tập đoàn FLC lập điều chỉnh quy hoạch Dự án để xác định các chức năng sử dụng đất trong dự án (quỹ đất 20% để phát triển nhà ở xã hội, phân định rõ khu đô thị,…) đối với Dự án.

Còn tại Dự án sân golf Ngôi sao Hạ Long (Dự án Sân golf), sai phạm cũng ở mức … không thể khắc phục được. Theo kết quả thanh tra, năm 2013, UBND tỉnh Quảng Ninh có văn bản gửi Thủ tướng và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề nghị bổ sung sân golf Ngôi sao Hạ Long vào quy hoạch sân golf Việt Nam đến năm 2020, nhưng lại báo cáo không chính xác hiện trạng khu đất đề nghị bổ sung vào quy hoạch (có 82 ha đất thuộc quy hoạch rừng phòng hộ).

Bên cạnh đó, UBND tỉnh đã ban hành quyết định phê duyệt điều chỉnh 83 ha đất rừng phòng hộ sang đất rừng sản xuất sau khi có ý kiến của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh nhưng chưa có văn bản chấp nhận của Thủ tướng. Nhà đầu tư (FLC) sau đó cũng tiến hành giải phóng mặt bằng dự án khi đang trong quá trình xin ý kiến Thủ tướng và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Việc phê duyệt phân khu cũng có thiếu sót khi chưa lấy ý kiến của Bộ Quốc phòng, khi điều chỉnh lại không tổ chức lấy ý kiến của cộng đồng. Quá trình điều chỉnh làm giảm diện tích sân golf, phát sinh đất dịch vụ, khách sạn, đất xây dựng nhà ở thấp tầng…

Đáng chú ý, trong quá trình giải phóng mặt bằng, UBND TP. Hạ Long và nhà đầu tư thực hiện trình tự bồi thường không đúng quy định pháp luật. Theo đó, việc giải phóng mặt bằng được UBND TP. Hạ Long và FLC thực hiện đối với trường hợp người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất theo quy định của Luật đất đai 2013. Tuy nhiên, hồ sơ giải phóng mặt bằng, sử dụng đất không có văn bản tự nguyện trả lại đất của người sử dụng đất và quyết định thu hồi đất của UBND TP. Hạ Long.

Ngoài ra, việc quản lý vốn rừng của UBND TP. Hạ Long mà trực tiếp là Ban Quản lý rừng đặc dụng và cảnh quan môi trường, UBND các Phường trong phạm vi dự án còn hạn chế, trữ lượng rừng bị giảm đáng kể so với kiểm kê. TP Hạ Long và FLC cũng không báo cáo, lập phương án thu hồi rừng theo trình tự, thủ tục thu hồi rừng đối với diện tích rừng phòng hộ và rừng do UBND TP. Hạ Long quản lý.

Trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng dự án, FLC đã khởi công xây dựng công trình khi chưa có quyết định cho thuê đất và chủ trương đầu tư được Thủ tướng phê duyệt. Nhà đầu tư đã bị xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi thiếu báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt và tổ chức thi công xây dựng hạ tầng kỹ thuật không có giấy phép xây dựng. Đặc biệt, nhà đầu tư FLC còn chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính theo quy định. Chưa chủ động kê khai nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, chưa nộp đủ thuế tài nguyên và phí bảo vệ môi trường.

Trước hàng loạt các sai phạm, cơ quan thanh tra cho rằng những tồn tại thiếu sót về quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch không thể khắc phục được do Thủ tướng đã chấp thuận chủ trương đầu tư, Sở Kế hoạch và Đầu tư đã cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, UBND tỉnh đã cho thuê đất và nhà đầu tư đã thực hiện dự án. Tương tự, các nội dung tồn tại về trình tự thu hồi đất, thu hồi rừng không thể khắc phục được do UBND tỉnh đã cho thuê đất để thực hiện dự án. Từ đó, Thanh tra tỉnh chỉ ra hàng loạt cơ quan, tập thể, cá nhân phải chịu trách nhiệm.

Từ kết quả thanh tra 02 Dự án của FLC ở Quảng Ninh thấy rằng, đất đai vẫn là nơi khởi nguồn và tập trung chủ yếu các sai phạm. Các sai phạm được chỉ ra cụ thể, tuy nhiên, thật sự không dễ để truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể vi phạm. Các vi phạm dường như được “phân tán” một cách có chủ đích ở các các cấp, các ngành, ở các mức độ chủ thể (cơ quan, tập thể, cá nhân), khó khăn cho việc xác định lỗi. Người ta cũng dễ đổ lỗi cho việc pháp luật chồng chéo, vướng mắc dẫn tới “hành pháp vượt rào”.

Tuy nhiên, nhìn toàn bộ quá trình và hệ thống sai phạm thì không thể bỏ qua được yếu tố lỗi (chủ quan) của chính quyền địa phương, đặc biệt là người đứng đầu. Trong khi người dân còn hoang mang về cách đất đai thuộc quyền sử dụng của họ bị thu hồi có tuân thủ pháp luật không thì họ lại phải tiếp tục đón nhận những nỗi lo không có lời giải đáp về những rủi ro về môi trường - “bom bùn” đã từng nổ ra ở Quảng Ninh thời gian qua.

Đến bản chất các nhóm trục lợi dựa trên quan hệ thân hữu địa phương

Cơ chế thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta hiện nay còn nhiều lỗ hổng. Hiến pháp và Luật Đất đai (1987, 1993, 1998, 2001, 2003, 2013) đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể. Quy định nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa rõ ràng; trong khi quyền của người sử dụng đất dường như là người chủ sở hữu. Quy định người sử dụng đất có nhiều quyền, trong đó có những quyền có tính chất định đoạt như quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; nhưng chủ sở hữu toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này.

Thể chế thực hiện quyền sở hữu về đất đai còn nhiều khoảng trống, nhất là đất giao cho doanh nghiệp nhà nước quản lý, sử dụng. Về nguyên tắc, đất đai giao cho DNNN là tài sản công do nhà nước đầu tư vào DNNN, phải được vốn hóa, hạch toán chi phí và nằm trong cơ cấu định giá của doanh nghiệp, tuy nhiên, trên thực tế chưa thực hiện cơ chế này.

Hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất từ các hộ nông dân sang các nhà đầu tư kinh doanh được thực hiện theo cơ chế xin-cho thông qua các công cụ quản lý nhà nước; và có thể nói, nguyên tắc và cơ chế thị trường hầu như không tồn tại trong các giao dịch nói trên. Can thiệp đất đai trong trường hợp này hoàn toàn theo sự can thiệp hành chính chủ quan của các cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền. Hệ quả là tạo ra sự bất công trong phân bổ, chiếm hữu và sử dụng đất đai, trong hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử dụng đất trở nên lãng phí, kém hiệu quả; gây ra hàng loạt các vấn đề xã hội khác.

Trên thực tế, các DNNN, doanh nghiệp quy mô lớn, doanh nghiệp đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp có “quan hệ” với công chức nhà nước có thẩm quyền thường tiếp cận được với đất đai, trở thành chủ sở hữu “quyền sử dụng đất” một cách dễ dàng hơn nhiều so với những người khác. Nông dân thường là những người chịu thiệt trực tiếp và nhiều nhất, trước hết là họ không được đền bù một cách tương xứng theo nguyên tắc thị trường. Cách làm này còn có một số hạn chế khác như sau:

Một là, do bị hạn chế về phạm vi và thẩm quyền thu hồi đất, nên số diện tích đất mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền trực tiếp giao hoặc cho thuê sẽ giảm so với trước; nguồn cung do đó sẽ khan hiếm hơn.

Hai là, việc giao hay cho thuê chủ yếu theo phương thức hành chính xin-cho; không minh bạch; giá thuê hay tiền thuê đất không được định theo quan hệ cung-cầu mà theo áp đặt hành chính. Vì vậy, người thực sự có nhu cầu sử dụng đất và có khả năng sử dụng có hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất chưa chắc đã được giao đất, thuê đất.

Ba là, có nguy cơ khuyến khích đầu cơ tìm kiếm địa tô, hơn là đầu tư, tạo ra năng lực sản xuất mới và giá trị gia tăng mới cho xã hội. Điều này, đến lượt nó, sẽ tiếp tục làm méo mó quan hệ thị trường về quyền sử dụng đất, làm sai lệch quan hệ cung-cầu và giá cả thị trường quyền sử dụng đất; làm mất vai trò của thị trường trong phân bổ đất đai như một nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước.

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng trên thực tế đã thành “công cụ” chính sách của nhà nước. Cụ thể là, nhà nước sử dụng “đất” làm công cụ ưu đãi đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài; nhà nước chuyển đổi mục đích sử dụng, bán quyền sử dụng đất để tăng thu ngân sách. Vì vậy, “giá đất” có sự phân biệt rất lớn đối với người sử dụng khác nhau. Giá đất đối với nhà đầu tư nước ngoài, đầu tư nhà nước và các nhà đầu tư thuộc loại ưu tiên của chính phủ có thể quá thấp (được trợ cấp hay bao cấp lớn, có khi bao cấp toàn phần); còn giá đất cho đa số người còn lại quá cao. Thực tế cho thấy, chi phí sử dụng đất quá cao là một trong những cản trở đối với phát triển doanh nghiệp tư nhân trong nước. Ngược lại, giá đất quá rẻ cho một số đối tượng, nhất là DNNN đang làm cho việc sử dụng đất trở nên lãng phí, bất công và kém hiệu quả. Thực tế nói trên cũng góp phần tạo ra môi trường kinh doanh không công bằng và bình đẳng, làm méo mó các giao dịch thị trường.

Về vấn đề các nhóm trục lợi từ đất đai, kết quả kiểm toán công tác quản lý, sử dụng đất trong năm 2018 cho thấy, hệ thống chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng đất còn chưa đồng bộ, chậm được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện; nhiều nội dung còn bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn và là nguyên nhân gây nên nhận thức khác nhau dẫn đến vận dụng tạo ra sai phạm và cũng là kẽ hở.

Bên cạnh đó, công tác quản lý và sử dụng đất có hạn chế, tiềm ẩn lớn lãng phí, thất thoát, tham nhũng như: điều chỉnh quy hoạch sai thẩm quyền; sử dụng đất chưa đúng mục đích được giao, thuê đất; hầu hết các khu đất doanh nghiệp đang sử dụng thuê đất khi chuyển mục đích sử dụng sang đất ở đô thị đều không thông qua đấu giá và giá trị quyền sử dụng đất định giá không sát giá thị trường gây nên thất thoát ngân sách nhà nước.

Sai phạm về đất đai chủ yếu diễn ra dưới các hình thức: lợi dụng chức vụ, quyền hạn để làm trái quy định về quản lý đất đai; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân; không sử dụng hoặc sử dụng đất không đúng mục đích; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước...

Tình trạng định giá đất chưa phù hợp làm méo mó sự vận động của thị trường bất động sản, là nguyên nhân làm nảy sinh hàng loạt sai phạm trong quản lý tài chính về đất đai như thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, tính giá trị DNNN khi thực hiện cổ phần hóa.

Trước những sai phạm không thể khắc phục được tại 2 dự án của FLC ở Quảng Ninh, bên cạnh việc trông đợi kết quả kiểm điểm trách nhiệm đối với các cơ quan, tập thể, cá nhân có lỗi trong chính quyền địa phương ở Quảng Ninh, điều dư luận quan tâm hiện nay là làm sao không để FLC áp dụng “mô thức sai phạm” tại Quảng Ninh tại các địa phương khác. Theo tìm hiểu, hiện FLC cũng đang thực hiện nhiều dự án ở huyện Vĩnh Tường (Vĩnh Phúc). Tại đây đã và đang ghi nhận những khuất tất trong quá trình đất ruộng bị “dịch chuyển”, thu hồi, quây tôn để làm dự án.

Ngày 23/7/2018, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản số 933/TTg-NN V/v chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa để thực hiện các dự án trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc.

Thủ tướng đồng ý UBND tỉnh Vĩnh Phúc quyết định chuyển mục đích sử dụng 183,61 ha đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp như đề nghị của Bộ Tài nguyên và Môi trường tại Công văn số 3451/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 02/7/2018. Theo đó:

- Chấp thuận chuyển mục đích sử dụng 73,61 ha đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp phù hợp với quy hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, thực hiện dự án Khu đô thị du lịch sinh thái Vĩnh Thịnh – An Tường;

- Chấp thuận chuyển mục đích sử dụng 110 ha đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp phù hợp với quy hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, thực hiện dự án Khu chợ đầu mối nông sản thực phẩm, hệ thống kho vận.

Về việc chấp hành pháp luật về quản lý đất đai, văn bản số 933/TTg-NN ngày 23/7/2018 của Thủ tướng Chính phủ còn nêu rõ trách nhiệm của UBND tỉnh Vĩnh Phúc:

- Chỉ đạo việc thẩm định, phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của cấp huyện, Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đảm bảo công khai, minh bạch, phù hợp với điều chỉnh Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của cấp tỉnh đã được Chính phủ phê duyệt, sự thống nhất theo đúng quy định tại Khoản 2 Điều 35 Luật Đất đai 2013;

- Đối với việc đề nghị chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa năm 2018 (chưa xin ý kiến Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) cần hoàn thiện hồ sơ theo quy định để trình Thủ tướng chấp thuận theo quy định;

- Chịu trách nhiệm rà soát, kiểm tra việc thực hiện các dự án theo đúng quy định của pháp luật, thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định;

- Công khai, minh bạch, không để xảy ra tham nhũng, thất thoát ngân sách nhà nước và khiếu kiện phức tạp.

Chưa biết việc chính quyền địa phương đã điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất năm 2020 ra sao, nhưng riêng đối với việc đề nghị chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa năm 2018 mà chưa xin ý kiến Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thì cần hoàn thiện hồ sơ theo quy định để trình Thủ tướng chấp thuận theo quy định.